Se ha hablado mucho de reforma tributaria en Chile en los últimos meses. Recaudar más recursos es fundamental para enfrentar las demandas sociales del país, pero también lo es que los recursos existentes se gasten de la forma más eficiente posible. Por esto, sería interesante ampliar la discusión para revisar la forma en que se entregan los beneficios sociales e identificar opciones más efectivas que mejoren la distribución del ingreso y promuevan la generación de ingreso autónomo de la población más vulnerable.
En Chile, al igual que en América Latina, India y otros países en desarrollo, ha tomado fuerza la aplicación de Programas de Transferencias Condicionadas (CCT) para focalizar la ayuda a los sectores vulnerables. El año 2002 se implementó el Programa Chile Solidario, luego el año 2011 el Programa Asignación Social y un año más tarde el Ingreso Ético Familiar. Entre los efectos de las transferencias condicionadas se destaca que mejoran los indicadores de salud y educación de los niños, y reducen la pobreza en el corto plazo exclusivamente a través de la entrega de dinero. Sin embargo, presentan dos falencias sumamente importantes: desincentivan el empleo provocando una trampa de pobreza y generan dependencia del sistema de bienestar social, lo que resulta muy costoso de financiar.
Estamos en un año de elecciones presidenciales en Chile. Un candidato que perdió las elecciones primarias del 30 de junio puso sobre la mesa una propuesta de crédito tributario como la aquí planteada. Ahora sólo queda esperar a ver si se le dará un rol más activo al sistema tributario en la entrega de beneficios sociales o si seguiremos en la misma línea de lo que ya tenemos.
¿Qué han hecho los países desarrollados? Países como Francia, Inglaterra, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Canadá han usado el sistema impositivo como principal herramienta para disminuir la pobreza y la desigualdad, lo que explica las grandes diferencias en estos indicadores medidos con ingresos antes y después de impuestos. Específicamente, además de aplicar impuestos progresivos, han implementado créditos tributarios asociados a los ingresos del trabajo, al gasto en actividades de cuidado de los niños, y al gasto en otras áreas de interés público. Por ejemplo, en Francia y Estados Unidos existe un crédito tributario al gasto de los hogares en eficiencia energética. Es posible que cuando surgieron las Transferencias Condicionadas (mediados de los años 90’s) muchos países en desarrollo no contaban con Oficinas de Impuestos adecuadas para siquiera pensar en créditos tributarios. Sin embargo, actualmente en Chile el Servicio de Impuestos Internos se ha modernizado y podría perfectamente implementar un crédito tributario al ingreso.
De hecho, este año se entregó por primera vez un crédito tributario al gasto en educación que hacen las familias chilenas.
¿Qué efectos podríamos esperar de un crédito tributario al ingreso en Chile? Con Claudio Agostini y Marcela Perticará simulamos la aplicación de un crédito tributario tipo Earned Income Tax Credit (EITC) de Estados Unidos, que entregaría entre CH$360.000 y CH$670.000 anuales a mujeres con y sin hijos pertenecientes a los primeros seis deciles de ingreso, y lo comparamos con una simulación del Programa Ingreso Ético Familiar (Acero y Cabezas, 2011), que además de las transferencias condicionadas incorpora el Bono a la Mujer Trabajadora como incentivo al trabajo.
En concreto, el crédito tributario al ingreso se entrega sólo a quienes trabajan y declaran renta, y si el monto del crédito es mayor a lo que una familia debe pagar de impuestos, entonces se le hace una transferencia monetaria en la devolución anual de impuestos. Para las familias más pobres esto es equivalente a un impuesto negativo, ya que no pagan impuestos y sólo reciben el beneficio. Las ventajas de este tipo de mecanismo son que reduce la pobreza al mismo tiempo que incentiva el trabajo, disminuye el estigma asociado a participar en programas sociales, incentiva la formalidad de los trabajadores y tiene menores costos administrativos debido a que usa la administración tributaria existente en el país. Además, sin ser condicional en la educación o salud de los niños, existe evidencia de que mejora las condiciones de vida y desempeño escolar de los menores de edad.
El crédito tributario simulado para Chile beneficiaría potencialmente a 500 mil familias, y junto con incentivar la participación laboral femenina, reduciría en el corto plazo la pobreza total de ingreso después de impuestos en 2.2% y entre 5% y 11% la pobreza de las familias lideradas por mujeres madres solteras. Además, la desigualdad medida a través del coeficiente de Gini caería en 0.08 puntos. De la comparación con el Programa Ingreso Ético Familiar concluimos que un crédito tributario al ingreso tendría resultados sensiblemente mayores en pobreza y desigualdad y un costo por familia 25% inferior. Estos resultados son alentadores, sobre todo que después de una década de transferencias condicionadas, aún persiste y preocupa la baja participación laboral femenina y la alta desigualdad existente en Chile. ¿Qué explica entonces que todavía no se implementen este tipo de políticas?
Los créditos tributarios han sido analizados antes en Chile. El Earned Income Tax Credit fue estudiado por la Comisión Presidencial de Trabajo y Equidad del gobierno de la presidenta Michelle Bachelet en 2008 y por el grupo Res Pública Chile que recientemente publicó el libro “95 propuestas para un Chile mejor”. El trabajo de los primeros inspiró el Subsidio al Empleo Joven y el Bono a la Mujer Trabajadora. Estos subsidios replican el esquema de beneficios del EITC (primero crecientes y luego decrecientes con el ingreso), pero dejan de lado dos elementos que en mi opinión pueden ser claves para mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y para reducir la pobreza y la desigualdad.
En primer lugar, se ha desestimado el uso del Servicio de Impuesto Internos para la entrega de los beneficios, privilegiando la lógica tradicional de subsidio en Chile, donde la focalización está asociada al puntaje en la Ficha de Protección Social (a veces complementada con información de registros administrativos) y los beneficios se entregan a través de algún Ministerio. Sin embargo, si el financiamiento se hace a través de impuestos progresivos, utilizar la declaración anual de la renta para otorgar estos beneficios es a mi parecer la forma más eficiente y clara de redistribución del ingreso. Por otro lado, entregar los beneficios a través del Sistema de Impuestos Internos mantiene la confidencialidad de los beneficiarios, reduciendo la resistencia a participar que ocurre en programas donde se hace pública la condición de vulnerabilidad.
El argumento central para no usar el Servicio de Impuestos Internos es la informalidad, pero incentivar la declaración de ingresos es justamente una de las futuras fortalezas de un crédito tributario al ingreso. Por lo tanto, en vez de evitar su uso se podría complementar con programas de intermediación laboral, apoyo al empleo y asistencia en la declaración de impuestos. Y además, mantener políticas asistenciales focalizadas exclusivamente para la población con extrema vulnerabilidad, que no tiene opciones de encontrar un trabajo.
Un segundo elemento que deberíamos querer replicar en nuestros programas es que los beneficios del crédito tributario dependen del número de hijos de los participantes, pero no de forma estrictamente creciente como se hace hoy en Chile en el Programa Ingreso Ético Familiar, Asignaciones Familiares y Subsidio Único Familiar, sino que se diferencia entre quienes tienen 0, 1, 2 y 3 o más hijos. Con esto, se reconocen las economías de escala al interior del hogar, se restringen los incentivos perversos sobre la participación laboral de integrantes de familias numerosas, y se reducen los costos por familia para el Estado.
Estamos en un año de elecciones presidenciales en Chile. Un candidato que perdió las elecciones primarias del 30 de junio puso sobre la mesa una propuesta de crédito tributario como la aquí planteada. Ahora sólo queda esperar a ver si se le dará un rol más activo al sistema tributario en la entrega de beneficios sociales o si seguiremos en la misma línea de lo que ya tenemos.
