Con el comienzo del 2014 y a dos meses del inicio del gobierno de la presidenta electa Michelle Bachelet, las concesiones de obras públicas han aparecido profusamente en los principales medios de prensa. Ello en un contexto caracterizado por un cierto inmovilismo en el campo de la infraestructura (que con excepción de la expansión del metro no presenta proyectos en ejecución comparables a los ejecutados entre 1995 y 2005) y asociado a ello, la necesidad de volver a poner en marcha la construcción de los grandes proyectos. No deja de llamar la atención que la protagonista de estas noticias es la empresa Sacyr.

Sacyr llenó los titulares de varios medios de prensa internacionales, al anunciar que abandonaría los trabajos de ampliación del Canal de Panamá si el gobierno de este país no atiende sus demandas y “paga 1.200 millones de euros (unos US$1.660 millones) adicionales por sobrecostes imprevistos, más del 50% del presupuesto inicial”. El diario español “El País” había dado a conocer ya en 2010 cables de la embajada de Estados Unidos que recogían análisis confidenciales de Bechtel, la empresa estadounidense que había perdido en el 2007 la competencia con Sacyr para adjudicarse esa obra. Según esos antecedentes, los US$3.120 millones ofrecidos por Sacyr (muy por debajo de los US$4.200 millones ofrecidos por Bechtel) no alcanzaban ni “para poner el hormigón”. La empresa señalaba además que Sacyr intentaría renegociar el alza del contrato al ejecutarlo. El pronóstico de Bechtel en 2007 se concreta en los albores del 2014 (aún cuando Sacyr venía presionando al gobierno de Panamá ya desde 2011).

Para Chile, el tema de Sacyr es hoy aún más relevante, pues está ejecutando varias mejoras de carreteras, pero sobre todo por la noticia de que se ha adjudicado la construcción y operación del hospital de Antofagasta.

La exigencia de Sacyr de renegociar el precio que permitió ganar el proyecto de ampliación del Canal de Panamá es un viejo conocido en el campo de las concesiones de obras públicas en Chile. En un estudio de Engel y otros, de agosto de 2008, se concluyó que en Chile en promedio cada concesión había sido renegociada al menos tres veces, con lo que las empresas recibieron, sin mediar un proceso competitivo, recursos adicionales a los definidos en el proceso de licitación, de US$2.800 millones, equivalente a más de un tercio del precio surgido de los procesos de licitación.

Como se sabe, existen dos modalidades fundamentales por las cuales el Estado encarga a empresas privadas la construcción de obras de infraestructura. En la primera, el Estado fija de antemano la remuneración de la empresa y asume como contrapartida tanto los mayores costos, como los ahorros que puedan surgir en el proceso de construcción. En la segunda, los interesados en el contrato público analizan a fondo las características del proyecto y ofrecen construir la obra en un determinado precio. Si los costos son menores a los presupuestados, ello aumenta los ingresos de la empresa; si por el contrario los costos superan a los esperados, ellos deben ser asumidos también por la empresa. La teoría supone que la empresa más eficiente ofrecerá el menor precio, lo que permite optimizar el uso de los recursos públicos. No obstante, por diferentes razones se ha impuesto un híbrido que se caracteriza porque los mayores costos, con el argumento de la aparición de problemas imprevistos, se cargan al Estado y los ahorros por eficiencia son apropiados por las empresas.

Esta situación, pone en cuestión el mecanismo de licitación y representa una grave amenaza para las finanzas públicas. Afecta el mecanismo de licitación, pues las empresas, con la posibilidad de renegociación, se ven incentivadas a ofrecer un precio más bajo para ganar el proyecto para luego demandar un precio mayor aduciendo diversos argumentos basados todos en costos no previstos. Afecta las finanzas públicas pues se hace muy difícil determinar el nivel de los recursos comprometidos, generando permanentemente mayores erogaciones.

Para Chile, el tema de Sacyr es hoy aún más relevante, pues está ejecutando varias mejoras de carreteras, pero sobre todo por la noticia de que se ha adjudicado la construcción y operación del hospital de Antofagasta. Como se sabe, mientras más complejas son las obras que se concesionan, menos adecuado resulta el mecanismo de concesiones. Nuestro país conoció los graves problemas que generó la concesión de las cárceles. Si en proyectos en que existe tanto conocimiento acumulado, como son las carreteras, abundan las negociaciones, para obras complejas como las hospitalarias cabe esperar una sucesión interminable de renegociaciones que pueden obligar al Estado a pagar mucho más del precio ofertado por Sacyr.