En mi texto “La incidencia de los impuestos y la reforma fiscal en América Latina” reviso la literatura reciente sobre la incidencia de los impuestos en esta región y planteo tres preguntas. En primer lugar, ¿los sistemas fiscales se están comportando satisfactoriamente? En segundo lugar, ¿qué revelan las estimaciones de la incidencia fiscal acerca de las políticas tributarias en la región? Y por último, suponiendo una respuesta negativa a la primera pregunta y una respuesta informativa a la segunda, ¿qué ideas sobre las políticas tributarias nos dicen cuál es la mejor manera de abordar las reformas?

En primer lugar, desde el año 2000 la mayoría de los sistemas fiscales se han vuelto más redistributivos principalmente debido a las iniciativas de gasto social más que a la expansión de los impuestos directos sobre la renta. El impuesto al valor agregado (IVA) y los impuestos especiales contribuyen bastante a los ingresos públicos, pero son ligeramente regresivos en su incidencia primaria. A diferencia de otros países latinoamericanos, Panamá y Guatemala tienen un IVA “bien diseñado”, creando ingresos públicos de manera efectiva además de tener una aproximación neutral en su distribución.

No solo los gobiernos latinoamericanos recaudan menos impuestos sobre la renta personal que cualquier región del mundo o grupo (en relación con el tamaño económico), sino que también han reducido marginalmente la recaudación si los comparamos con la generación anterior.

Los impuestos individuales a la renta contribuyen mucho menos que el IVA a los ingresos públicos, pero son progresivos (golpean a los más ricos) en su primera incidencia, frecuentemente contrarrestando el efecto regresivo de los impuestos indirectos sobre el consumo. La aversión latinoamericana a los impuestos sobre la renta personal es enorme, consistente a nivel regional y (sin reformas importantes) probablemente continuará.

Comparando América Latina con otras regiones del mundo, no solo los gobiernos latinoamericanos recaudan menos impuestos sobre la renta personal que cualquier región del mundo o grupo (en relación con el tamaño económico), sino que también han reducido marginalmente la recaudación si los comparamos con la generación anterior. Este análisis se presenta en la observación de Gómez Sabaini donde indica que mientras las naciones ricas e industrializadas han reducido las tasas de impuestos, cerrando los vacíos legales y expandiendo la base imponible, América Latina ha reducido las tasas, expandiendo los vacíos legales y reduciendo la base imponible. América Latina es similar a los países europeos en el hecho de que la redistribución se consigue generalmente por la vía del gasto social más que a través de los impuestos. Sin embargo, América Latina redistribuye mucho menos.

En cuanto a la economía política de la tributación, es necesario yuxtaponer dos marcos explicativos que compiten entre sí: el modelo del votante-medio (MVM) y la teoría del “contrato fiscal”. La primera implica que la archiconocida desigualdad de América Latina podría impulsar políticas tributarias para redistribuir la riqueza: la democracia facilita las políticas redistributivas; los gobiernos electos no coexisten por mucho tiempo con una desigualdad alta sin intentar hacer algo para remediarla, por lo general, gravando a los ricos para beneficiar a los pobres.

La teoría del “contrato fiscal”, por otro lado, plantea que los contribuyentes pagan, o pagan más fácilmente, cuando obtienen algo a cambio –políticas, cambios constitucionales o que se gaste en lo que desean. El MVM es contradictorio con la realidad y un poco ingenuo, considerando que éste asume que los Estados democráticos actuarán de una manera eficaz y transparente sobre los deseos de la mayoría pobre. La historia reciente nos ha mostrado los “cambios en las políticas” de muchos políticos latinoamericanos como Alberto Fujimori y Carlos Menem, quienes hicieron campaña como redistribucionistas pero gobernaron como neoliberales.

El camino de menor resistencia política se encontraría en la reducción de la evasión y en la recolección apropiada de los gravámenes existentes. Citando estimaciones recientes, explica que en Colombia, por ejemplo, la tasa marginal máxima del impuestos sobre la renta (lo que los ricos deberían pagar) es del 35%, pero la tasa efectiva (lo que pagan realmente), que se calcula a partir de las encuestas de hogares y estadísticas nacionales de ingresos, es del 3%. En Perú, el panorama es igual de sombrío: la tasa marginal es del 30% pero la tasa efectiva es del 1,7%.

Al mismo tiempo (siguiendo a Breceda), debido a la impresionante desigualdad en la distribución del ingreso, e incluso con sus niveles enormes de dependencia en los impuestos al consumo, el quintil de ingreso más rico en América Latina ya contribuye con una proporción mucho mayor de impuestos que sus homólogos en Estados Unidos o Europa. El aumento de esta proporción será más sostenible si se reduce la generalizada evasión de impuestos de estos hogares.

Sin embargo, el hecho de cumplir con los impuestos depende de la creencia en la legitimidad del gobierno, la eficacia del gasto y la garantía de que los evasores de impuestos sean detectados y castigados. Esto último es el principal desafío administrativo; los primeros dos son problemas políticos cuya solución puede ser sugerida por la noción de contrato social.

*Esta columna fue publicada originalmente en la revista Humanum del PNUD.